職場苦樂 – Rule by Consultant (1)

(原文刊於我的網頁)

  胡應湘先生的言論我大多不敢茍同,但卻非常認同他多年前形容香港政府乃 Rule by Consultant(被顧問管治)。

此話怎講?在殖民地年代開始,香港政府就沒有就任何政策做長期的研究,每當需要制定策略時,就聘顧問公司代勞,故此香港的所有長遠策略,諸如用地規劃、港口發展、交通運輸、醫療保健、文化藝術等等,均是由各式各樣的顧問在幕後擬定的,當然顧問的建議會經過所屬政策局反覆討論,再經過不同類型的諮詢及內部審議程序,然後才由行政會議通過成為政府的政策。問題是顧問的研究期一般只是數月,最長者不過一、兩年,當政策正式出台後,顧問收錢離場,政府內部再沒有人監察政策背後的假設是否有變,直到情況變化到一般人也察覺得到的地步(或在民意反彈,造成輿論壓力時),才再聘顧問重新研究,然後推出新一波的政策。這種完全依賴顧問的結果,是政策沒有連貫性,政府內部沒有能力因時制宜調節政策,以適應不時變更的社會及經濟情況。政策的制定者是顧問,整個地方的管治無形中落在顧問的手上。

就以我比較熟悉的運輸政策為例,第三次整體運輸策略的檢討在 1999 年完成,報告的最基本假設,是香港經濟及人口承接九十年代的泡沫繼續高速增長,人口在 2016 年達到八百九十萬人(最新估算為七百九十萬),而整套運輸政策就以此假設推演出來。該報告建議興建大量道路,包括十號幹線(由新界西經大嶼山至港島西)及中環灣仔繞道。眾所週知,香港在九十年代末及本世紀初經歷了前所未有的金融風暴及經濟衰退,但運輸局並沒有調節第三次整體運輸策略的建議,仍然強行推出上述兩條主要幹線。十號幹線就在三號幹線落成後不久,交通流量遠未達標的情況下企圖上馬,幸好立法會在各界反對下在 2002 年推翻了撥款申請,才讓市民省下了數百億,當時的運輸局長吳榮奎還說這是他退休前的一大憾事,若是這工程真的如期完成,肯定又變成另一頭大白象,遺憾的將會是廣大市民而不是吳先生。



(取自運輸署網頁,CTS3 Report, Figure 6.2)

政府在現在仍繼續推行中環灣仔繞道,在保護海港的大氣候之下,以什麼「共建維港委員會」的名義,假諮詢海港建設為名,推繞道為實,君不見所有灣仔發展第二期的諮詢文件均只有一個主題,就是要建成中環灣仔繞道。而該道路的需求估算,就是從上述第三次整體運輸策略的錯誤假設而來,而中環灣仔一帶道路之所以長期擠塞,其實是三條過海隧道的收費不平均而造成的(該去港島西面的不經收費貴的西隊而改行中隧,結果加重了中環灣仔一帶的交通流量)。

舉上面的例子,其實是想說明政府自己不做政策研究而依賴顧問的惡果,盲目推行經錯誤假設而制定的政策,可以造成極大的災禍。

下一篇再談一些較低層次的現象,就是工程顧問如何主導香港的基礎建設。

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